反腐倡廉建设是党的建设的重要组成部分。当前，我国正处于改革发展的关键时期，面对国际国内复杂多变的形势，只有深入推进反腐倡廉建设，才能提高我们党拒腐防变和抵御风险的能力，巩固党的执政地位和执政基础，为贯彻科学发展观提供坚强的政治保证。在中国，深入推进反腐倡廉建设必须坚决清除官场不良潜规则。

　　（一）坚持贯彻落实依法治国基本方略，切实加强法治政府建设

　　法治政府是现代公共管理的一个重要标志，是国家行政机关的依法治理状态，建设法治政府的意义在于：既能充分地利用国家权力促进和保障公民权利，又能防止国家权力的滥用和腐败。在当代中国，最大问题是公权力滥用， 公民权利在很大程度上仍停留在宪法和法律上，现实中难以得到有效保护。建设法治政府，遏制官员权力过大是一个紧迫问题。因此，真正实现法治政府的关键是约束权力，将所有的权力都纳入宪法和法律的管辖之下。如果权力在使用中可以不受制约、不受约束，就不可能建立真正的法治政府。尽管从2004年至今，党和国家实施法治政府建设取得了重要进展，但中国毕竟是一个有着两千多年人治传统的国家，重人治而轻法治的传统在当前仍然有很大的市场。从目前的行政管理和行政法制实务来看，有法不依、执法不严、违法不究的问题尚未得到根本的解决，公权力没有得到有力制约。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》发布，彰显了中央政府依法行政的决心。必须紧紧抓住约束权力这个重点，从以下两个方面切实推进法治政府建设：一方面，必须加强宪政制度建设，完善并维护宪政体制。宪政的本义是“宪法政治（Constitutional Politics）”，也就是按宪法运作的政治和政治体制。从动态意义来说，宪政是以民主为基础、以法治为保障、以人权为目的政治过程，其要义是“限权”，即监督约束公权力。现代政治制度之所以要以宪法为基础，就是要通过制定宪法的形式，为公共权力设定根本的规则，为公共权力提供合法性来源，规定行使的依据、标准和程序，确定界限，明确责任。目前中国宪政建设的难点不是对宪政的认识，而是对宪政的实现。按照宪政国家标准，中国宪法只是一部没有生命的“具文”。我们要把中国写在纸面上的宪法法治落实到实际能够操作和起作用的层面，完成从宪法到宪政的过渡，需要一套能够保证政府对人民负责并忠实执行宪法和法律的制度安排，比如健全我国宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使违宪审查成为专业性、经常性的活动，切实解决违宪现象；通过建立切实可行的宪法实施体制和机制，推进宪法实施，确保一切政治主体、一切政治权力都在宪法和法律规定的范围内活动，任何党派、组织和个人都不得有超过宪法和法律的特权；切实保证法律生效、有效，确认“法比天大”，从制度安排上消弭权大于法、以权弄法的空间；运用宪政思想的精髓，对现有的公权力部门，包括党的组织权力部门，通过法律的规定界定各项权力的边界，对权力进行科学合理得划分和制约，确保公民的权利不受公权力的侵犯。

　　另一方面，须继续全面推进依法行政。关键要做好以下几个方面工作：第一，减少正式规则下的不合理、不必要的自由裁量权。正式规则下的自由裁量权是潜规则得以发生的必要条件，规范正式规则下的自由裁量权对遏制潜规则具有釜底抽薪之效。自由裁量权是现代行政管理过程中必需的权利，但同时也是必须着重控制的权力。自由裁量权的控制除了立法权、司法权以及权利、公意对行政权力的制衡外，内部的自律——“制度治道”也是必不可少的，必须有基于内部的管理制度和救济制度。规范行政自由裁量权，主要是采取细化行政裁量权的运行流程，建立行政裁量基准体系，全面公开行政裁量行为，并制定相配套的管理制度等措施。第二，加强行政程序建设。当前重权限、轻程序的问题比较突出，许多损害、侵犯群众利益的突出问题，往往是不按程序办事或程序不规范造成的。中国正在从重实体、轻程序的时代走进实体和程序并重的时代，在国家层面制定统一行政程序法的主客观条件已经成熟，应当尽早制定统一的行政程序法。第三，健全行政问责制度。行政问责制是监督行政机关及公务人员是否依法行政和追究相关人员行政责任的有效形式，行政问责作为政府行为的矫正机制，有利于强化公务员的政治与行政责任机制，规范公务员的行为。近年来，党和政府出台的规范制约官员施政行政行为的制度性规定已经不少，现在的关键是尽快研究行政问责立法的相关问题，加快国家层面的立法步伐，形成覆盖整个干部队伍的问责制度，确保各级政府和官员的权力始终处于一种负责任状态。

　　（二）建立现代官僚制，实现政府组织的理性化

　　行政理性化是我国深化行政管理体制改革、推动行政现代化的方向和目标。政府管理和运行要严格遵循法律的规定，依法而治，排除感情、情绪等各种非理性因素的影响，使行政变得可预期、可精确计算和可控制。而实现行政理性化的根本途径就是官僚体制化，即建立现代官僚体制。官僚制是一种理性的组织管理制度，其理性基础来源于现代法理权威。总体看来，官僚制的运作逻辑主要体现在秩序化价值及注重形式的合理性。“官僚体制的行政管理意味着根据知识进行统治，这是它所固有的特别合理的基本性质。”在明确性、稳定性、纪律的严格性以及可靠性诸方面，科层组织都比其他形式的组织优越。官僚制把职务工作和私人生活明确区别开来的非人格化管理是现代民主法治对行政管理的必然要求，是在行政管理上以法治代替人治的具体体现。我国政府机构还不是成熟的功绩制、官僚制，真正意义上的现代官僚制尚未建立，行政理性化的任务尚需努力完成。

　　可通过下列途径来逐步完善我国官僚体制：一是利用制度约束来克服行政过程中的非理性取向，认真实践理性原则；二是采取政务公开等手段逐步消解传统型和个人魅力型权威，并通过法治建设逐步树立起法理性权威；三是打破旧的等级制度，建立层级分明的官僚体系；四是加快政府职能的专业化分工，明确每个岗位的职、责、权；五是通过严格的公务员录用制度和定量化的绩效评估制度，以提高公务员的专业化水平。对于规则化不足、人格化行政的问题，可以通过引入规范化管理来加以解决。在政府公务活动中，需要从细节出发，坚决将公域和私域分开，把公事的办理与私人活动区分开来，做到公私分明，逐步培育政府官员的公共意识。在国家机构中理顺关系，即上下级之间不应存在人身依附关系，他们之间只存在是否依法律规则办事的监督关系。

　　（三）加强政府制度化建设，切实维护和增强制度权威性 

　　制度化是现代政府发展的一个主要目标。潜规则的存在，表明我们已有的制度存在漏洞和破绽，制度体系还不完善，给了潜规则生长的空间和环境条件。要破除潜规则，关键在于加强制度化建设，建立和完善科学严密的制度体系。

　　1.重视制度设计的科学性

　　一方面，设计制度应制定“无赖原则”，通过这样一种制度设计，可使私欲和丑行得到遏止。另一方面，制度管人、管事，重在管用。没有细化、管用、易于操作的制度规则，潜规则就会大行其道。“制度设计要遵循‘符合现实需要、满足大多数人利益、全体人员共同遵守’的原则来堵塞制度漏洞，不使其显性化。”设计制度必须正确处理原则与细则、实体与程序、部分与整体、制定与执行、稳定与变革等关系，注重可操作性和实用性。

　　2.注重制度建设的系统性

　　目前，我们制度建设中一个很大的问题，就是重视制度要素建设而忽视制度体系建设。制度的要素建设是制度建设的基础性工作。制度建设的系统性要求各项制度之间必须保持上下衔接、左右协调，防止令出多门、各行其是。如果各项制度之间矛盾丛生，不衔接、不配套、不成体系，其效果就会大打折扣。

　　3.增强制度的权威性

　　要使制度具有个人意志不可逆转与抗拒的权威性。现实社会中潜规则之所以能够存在并和显规则相对抗，就在于制度权威没有真正树立起来，仅有制度之名，而无制度之实。维护、增强制度权威性，一是要构建结构完整、配置科学、程序严密、制约有效的制度执行机制，建立健全执法检查制度、考核评估制度、信息反馈制度并加强对制度执行情况的监督检查。二是要强化宣传教育，大力营造一种尊崇制度的组织氛围。要坚持多形式、多渠道地开展尊重制度、遵守制度等方面的宣传教育，努力使制度内化为干部和群众自觉的行动秩序，将尊崇制度的理念不断渗透到人们的思想观念和行为准则中去，养成严格按制度想问题做事情的好习惯。要把领导机关、领导干部作为宣传教育的重点，只要各级领导干部带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度，依法办事，就能对周围的普通干部形成良好的示范效应。三是要不断优化和提升制度运行的软环境，重构制度运行的基础秩序。基础秩序包括三个方面的内容：道德秩序、信用结构和基础制度。四是要“硬化”制度，杜绝一切特权，加强制度执行的监督考核。必须加大对违规者的制裁，让不遵守规则的人受到应有的严厉惩罚，使制度成为带“电”的高压线。只要没有明确的法律依据，就应认定为违法，及时启动问责程序，让“越轨”官员承担相应的政治或法律责任。必须遏制和清除特权现象，因为“无论何种特权，其目的自然都在于免受法律的管束，或赋予法律所未禁止的某种事物以专属权利”，特权是反制度的。

　　（四）加强监督体系建设，提高政务公开透明度

　　潜规则的要害是“潜”和“暗”，遏制潜规则，必须让权力在阳光下运行，增强权力运行的公开性。因为“任何制度，无论在规则上看似如何的天衣无缝，空子和漏洞都是不可避免的，能够堵塞这些空子和漏洞的就是有关信息的公开以及在信息公开基础上舆论和民众的监督”消除公民与政府间的信息不对称，实现政府行为的公开透明，是世界各国公共行政管理发展的必然趋势。公开可以补救制度的缺陷，没有公开就没有监督。无论是规范权力运行、方便群众监督、有效防治腐败，还是提供高效便民服务，政务公开都是十分有效的措施。

　　中国政务公开经历了一个自下而上、由点到面、由浅入深的渐进过程，现已成为各级政府施政的一项基本制度。不过，政务公开的现实表现与民众的期待存在着较大的差距。北京大学公众参与研究与支持中心发布了2009年度中国行政透明度报告，而参加评测的三十个省级行政单位中，只有12个单位达到60分以上的及格线，及格率仅为40%。各部委的得分中，只有两家及格。因此，要本着“公开是常态，不公开是例外”的原则，提高政务公开透明度。

　　首先，加大政府信息公开力度，探索细化和完善促进行政信息公开的各项制度，进一步丰富行政机关的政府信息公开平台。从目前看，亟需进一步明确不公开信息的范围和认定标准，纠正不合理限制公众申请政府信息公开资格的做法，明确不依法履行政府信息公开义务的法律责任，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的信息公开。第二，创新政务公开方式。推动电子政务建设，积极构建“电子政府”，更好、更多地利用信息技术和网络平台实现行政信息传播的网络化和高效化，降低行政信息流转成本。第三，进一步健全新闻发布制度和新闻发言人制度，使之成为推行政务公开、信息透明，促进政府、媒体、公众沟通的重要途径。第四，推进办事公开。所有面向社会服务的政府部门都要全面推进办事公开制度，依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果，充分告知办事项目有关信息。第五，完善公民知情权的法律保障体系，完善相关救济制度，包括复议和诉讼，并加强政务公开评议制度、政务公开监督制度、政务公开工作责任追究制度等相关制度的建设。

　　潜规则在很大程度上与人为因素有关，与权力的介入有关。一方面，对于权力过于集中、容易出现一个人说了算、打通一个关节就能使“潜规则”运行的环节和部位，必须实行必要的分权，加快建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。另一方面，还应加强监督体系建设。以人民代表大会及其常委会制度为主，以行政诉讼制度为辅，强化公民对政府及其官员的控制。在行政系统内部要建立相对独立的监督行政系统。要推进电子监察，切实加强社会监督，更好地发挥网络监督作用。

　　我们现在对政府权力的监督，主要依靠党政机关内部的自我监督，这是远远不够的。中外诸多经验已证明，来自民众的社会监督要比来自上级的管制有用。充分发挥社会监督的作用须维护公民监督权，应从以下几个方面完善和创新公民监督权行使的条件和机制：一是要提高公民监督权行使的组织化程度；二是要适时引入公益诉讼制，充分发挥公民诉权监督的作用；三是要强化公民监督同人大监督的组合，建立人大监督专员制度等。网络被人们称为“最廉价的监督方式”，作为一种新型监督方式，网络监督实现了现代网络技术与民主监督的有机结合，已成为群众监督和舆论监督的重要构成和最佳结合。网络监督盛行是由于公民在传统举报方式存在效率低、查处缺乏监督等弊端下的一种无奈之举。当下党政机关已开始将网络监督作为领导干部常规监督机制的有效补充，并把接受网络监督作为加强廉洁从政工作的重要举措和途径。作为一种新生事物，国家应高度重视网络举报在推动反腐倡廉建设中的积极作用，通过加强管理，适当引导，完善网络举报法规制度建设，健全网络举报受理机制及线索运用和反馈制度等措施，保证网络监督在法制化的轨道上健康发展。

　　（五）加强公务员的伦理建设，积极推进廉政文化建设 

　　潜规则的存在和蔓延也是行政人员行政伦理失范的结果。行政伦理是公共行政领域的伦理，是行政权力主体内在的一种约束机制，从本质上来说是一种权力伦理、责任伦理。行政伦理对于行政管理的公正、廉洁与高效起着至关重要的作用。加强行政人员的伦理建设使之确立以合不合法作为待人、接物、行事的标准，养成“对事不对人”、坚守制度底线的工作作风，无疑有助于增强行政人员的法制意识，抵制潜规则的腐蚀。我国公务员行政伦理建设的重点是：第一，积极推进行政伦理道德法制化建设。公务员良好行政伦理的养成是长期遵照行政伦理相关法律法规的结果。第二，教育并引导公务员增强职业理想。职业理想是人们在职业上依据社会要求和个人条件，借想象而确立的奋斗目标，即个人渴望达到的职业境界，是人生理想的重要组成部分。它决定着人们在职业生活中的事业心和责任感，是职业精神的灵魂。廉政文化是一种以廉政思想为核心内容，以文化为载体的组织文化。

廉政文化是廉政制度和廉政监督的支撑，任何廉政制度的形成都离不开廉政文化基础。从某种意义上来说，廉政文化不仅在于塑造一个人的道德品格、世界观和价值观，更在于营造一种反对和抵制拜金主义、享乐主义、极端个人主义等腐朽思想的良好氛围。官场潜规则得以盛行的最深层原因是廉政文化的赢弱。治理官场潜规则，不能忽视廉政文化建设具有的不可替代的特殊作用。加强廉政文化建设，其目的在于用先进的文化抑制并消除各种腐败文化的不良影响，在全社会营造良好氛围和健康的精神世界。廉政文化建设不仅能够为治理官场潜规则提供价值支撑，还可以为治理官场潜规则提供有利的社会环境。加强廉政文化建设，其核心是将公仆理念内化成公务员的从政道德。治理官场潜规则，一方面，要求依法治腐，对腐败犯罪实行轻刑必罚、严而不厉，降低法律对腐败的容忍度，逐步形成对腐败零容忍度的廉政文化。另一方面，廉政文化建设需要在以下方面有所突破：第一，在做实廉政文化建设方面下功夫。第二，引入时代性内容，使廉政文化和现代化相合拍，构建一种全新的、适应当代社会要求的、具有强大生命力的廉政文化。第三，进行文化思维创新，改变中国传统文化线性思维习惯，在制定各种规章制度时，变命题边界模糊为界定准确，为制定弹性空间有限的规章制度奠定基础。变神秘为公开，减少人们“悟”的空间。第四，形成各部门联动的廉政文化建设整体合力，充分发挥各级宣传、文化、广播影视、新闻出版等有关部门在廉政文化建设中的各自优势，充分发挥廉政文化对治理官场不良潜规则的积极作用。界定准确，为制定弹性空间有限的规章制度奠定基础。变神秘为公开，减少人们“悟”的空间。第四，形成各部门联动的廉政文化建设整体合力，充分发挥各级宣传、文化、广播影视、新闻出版等有关部门在廉政文化建设中的各自优势，充分发挥廉政文化对治理官场不良潜规则的积极作用。

来源：《廉政大视野》 时间： 2012-04-12