当前高校效能监察存在的问题及解决途径

李国俊

近年来，随着我国高等教育事业的快速发展，高校投资规模越来越大，如何充分发挥高校资产效益，提高高校效能，使高校成为我国先进文化和高技术生成基地，培养符合建设有中国特色社会主义需求的高质量人才是高校必须解决的战略问题之一。笔者结合实际工作，谈谈当前我国高校效能监察中存在的问题及其解决途径，以期抛砖引玉。

一、高校效能监察的内涵

在我国，效能监察是指监察机关以提高行政效能为目的，对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中的行为、能力、运转状态、效率、效果、效益等方面的监督和检查活动。高校效能监察是高校纪检监察工作服从和服务学校中心工作，提高学校管理工作效率，提升办学质量，切实保障教育教学改革全面推进的关键措施。高校纪检监察部门效能监察工作的核心是通过对高校内部行政管理部门及其工作人员管理行为的监督、监察和处理，促使这些部门和人员恪尽职守，增强工作责任心，事业感，不断细化管理程序，堵塞工作漏洞，改善工作作风，提高工作效率和管理效能，增强资金投入产出比，提升教育教学质量，提高党风廉政建设工作成效。

《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》规定，高校效能监察对象是“学校行政机关各部门及其行政工作人员和学校任命的其他人员。属于监察对象以外的工作人员（包括教师）违反政纪的，应由其有关单位调查处理；属于违反政纪的重大案件，校监察机构可以直接调查处理”。可以看出，我国高校效能监察的对象包括学校设置的人、财、物、教学、科研、图书、基建工程、后勤服务、安全保卫等具有管理职能的行政职能部门或这些部门的内部机构及其工作人员；学校党务工作部门、党务工作人员及教师等不在效能监察之列。

二、高校效能监察中存在的问题

    1、重复建设，资产使用效率低下。我国公办高校在一定程度上普遍存在着重复建设，固定资产使用效率低下的现象。高校工程项目建设或固定设备购置往往依据某个特定的单一需要，缺乏科学的规划、分析和论证，造成重复购置、重复建设现象严重。甚至急于购置的设备经年之后，居然没有开封，闲置于仓库，无人问津。同时，由于教育行政部门反复要求的评比、创优等硬性达标要求，也是造成固定资产闲置浪费，使用效率低下的原因之一。以校舍使用率为例：教室面积，美国加州州立大学生均不足0.3个座位，德克萨斯大学生均0.5个座位，即美国培养一名大学生所需的教室面积为我国的1／5-1／7。美国加州州立大学对教室利用的规定是，教室排课每天从早上8点到晚上8点的区间要达到75％，一周五天排课平均利用时间要达到52.5小时，教室中座位的利用率要达到66.7％，每个座位每周平均利用时间达35小时。我国没有对高校教室和座位使用的专门规定，仅依据《普通高校建筑规划面积指标》规定推算，工科院校生均教室面积为3.53 ㎡，相当于一个学生有2.2个座位，每个座位每周平均利用不足l5个小时[i]，造成教育资源严重浪费。

2、工作效率低下，服务意识不强。高校行政管理部门的服务，是高校行政职能部门为教学科研服务、为基层服务、为教职工服务、为学生服务的思想作风和工作态度、工作效率。正如邓小平同志在全国教育工作会议上所指出的那样，“什么叫领导?领导就是服务。”当前我国高校的行政管理工作中，一定程度上存在着服务意识淡薄、服务态度轻慢、服务效率低下、甚至有高校的行政部门中个别工作人员存在着有偿服务的意识。高校行政职能部门工作效率低下主要有以下表现：一是许多行政职能部门的工作人员对高校行政的服务职能理解不深，衙门做派明显，权位观念浓厚，服务意识淡薄，缺少工作热情；二是部分行政部门在服务过程中存在有偿服务意识，对有“表示”的院系或师生热情接待，服务周到。对没有“表示”的则态度冷漠，使人感觉“门难进，脸难看，事难办”。让青年教师感触最深的是科研申报和结题问题，为报销科研经费，不断在学术领导、成果验收、报销发票、财务审核等多个环节奔波，疲于奔命，费心劳神。

3、制度执行不力，跑冒滴漏严重。随着高校党风廉政建设工作的深入，反腐倡廉“惩防”体系逐步建立，财务监管、固定资产管理等内控制度趋于完善，但这些制度难以得到有力的执行，造成跑冒滴漏现象有禁无止。以财务预算制度为例：高等学校的经济活动是以科学合理的预算为前提和依据的，财务收支计划是高校组织收入和控制支出的依据，同时也是一个学校的办学规模和事业发展的综合反映。预算是高校重要的经济管理手段，预算管理工作的好坏直接影响着高校的正常运转和可持续发展。目前高校普遍根据事业发展计划和工作任务编制年度收支计划，其预算管理只限于年度预算，缺乏与高校发展战略相匹配的中长期预算。预算内容上没有涵盖资本支出预算部分，难以对高校的业务活动、筹资活动、资金流动进行统筹安排。更重要的是，预算制度不能得到真正的执行。以苏南某高校为例，该校制定了完善的二级分配制度，年度预算都由职工代表大会讨论通过，结果却难以得到落实。如其水电费，在学生人数大致不变的情况下，2008年287万，2009年337万；2010年373万，呈现明显的逐年递增趋势，说明了预算制度执行的乏力。再以其固定资产管理为例，虽然制定了详细的固定资产购置、管理制度，但有些固定资产，如计算机、照相机、摄影机等易于携带的设备，则分散给个人保管，实际上是长期个人占用，公私不分。在固定资产购置中不同程度地存购置不调查、购入不验收、入库不上账、放置不固定、借出不登记、消耗无定额的管理混乱现象，学校固定资产近乎于个人私有资产，造成固定资产使用效能低下。

三、提高高校效能监察的途径

长期以来，由于我国公办高校主要投资渠道单一，人们在观念上把高等教育投资视作国家的无偿责任。高校主要领导由教育行政主管部门直接任命，缺乏对学校人、财、物使用的真正决定权，导致了高校管理者效率意识淡漠，也不对教育质量负完全责任。由于公办高校投资的主渠道是国家，造成投资者与管理者的分离。高校管理者既不承担任何投资风险，更不存在任何意义上的亏损或破产的威胁，因之缺乏效能监督的主动需求。为改变这种投资与管理的脱节现象，提高高校效能监督，必须从以下几个方面做起：

1、改变决策机制，实行专家治校。目前，我国高校管理实行“党委领导下的校长负责制”，其原则是“民主集中制”。实际情况往往是校长或党委书记个人决策。在制定有关学校改革、发展的重大决策中，真正实行“民主集中制”，并按照“少数服从多数”原则形成决策的少，由校长和党委书记个人拍板形成的决策多。经过认真调研、充分讨论形成的决策少，因事而动，盲目形成的决策多。并不是高校党委委员或校务委员不愿意多发表意见，而是因为这些党委委员或校务委员的任命权掌握在校长或党委书记手中，他们因为利害关系，不愿意过多发表不同的意见。缺乏科学性的决策，在解决实际问题中，往往导致文不对题，事倍功半，增加决策成本，降低管理效率。与之相对应的则是高校执行部门的执行主义。他们对上级决策不讨论，不研究，不问其可行性，一味强调执行力度，不问执行效果。工作走过场，机械执行，盲目执行，同样造成高校效能的低下。在投资主体相对不变的情况下，我国公办高校重大问题的决策，如学校发展长期规划、人事任用、学科建设、教育教学改革等，应由校内工作第一线的教师、专家，校外行业专家组成的专业委员会集体讨论决定。同时建立科学决策的执行机制，对决策执行进行追踪，监督落实，发现问题，及时反馈，切实解决高校教育教学改革面临的实际问题，提高决策、执行的可行性和实用性，提升高校效能。

2、细化岗位职责，建立效能风险监控机制。高校效能建设的根本目的在于运用各种科学的制度、管理手段和管理载体，调动全体教师，尤其是行政部门工作人员的工作积极性、主动性和创造性，全面提高办事效率，保证学校各项决策得到贯彻落实。按照 “坚持发展，规范管理”的原则要求，高校效能监察应贯穿于学校管理的全过程，强化预防，规范用权，堵塞漏洞，做到依靠制度提升管理工作质量，依靠制度保障教育事业健康发展。通过细化行政部门(岗位)的工作职责，将权力及其运行机制公之于众，使其由隐性变成显性，由隐蔽变成透明，让一切权力在公众的监督下运行。实施包括岗位责任制、服务承诺制、人员聘任制等相关制度，建立健全效能目标管理体系和评价体系，将效能评价监察和惩处执行有机结合起来，实现高校管理工作的制度化、规范化和科学化。

同时，建立与高校效能监察制度相配套的“效能风险监控机制”。高校行政管理部门在对本部门工作 (岗位)职责信息采集的基础上，分析产生风险的根源性因素、产生的后果，制定科学的防控措施，建立效能风险监控机制。由学校纪检监察部门牵头，对各部门的风险分析及防控措施进行科学测评，并督促检查风险防控措施是否落实到位、是否达到预期效果，实现“事先控制、过程控制为主，事后控制、结果控制为辅”的全程监控，达到最大的效能安全保障。按照“谁分管谁负责”、“一级对一级负责”的原则，建立效能风险监控层级机制。最低级别的效能风险防控由岗位工作人员对部门负责人负责，中等级别的效能风险防控由部门负责人对分管领导负责，高等级别的效能风险防控由分管领导对学校主要领导负责，学校领导对效能风险防控负总责，从而建成完善的效能风险防控网络，为提高效能监控，提升管理效率，提高办学质量提供可靠的效能风险监控保障机制。

3、加强效能监察执行力度，完善效能监察评价机制。目前，高校行政管理中，普遍存在着“三多”、“三少”现象，即“开会多、落实少；决策多、执行少；工作任务布置多、检查执行指导少”。在管理学中，决策执行具有强烈的目标性、强制性、时效性特点，它既是行政管理目标实现的手段，也是行政管理的根本出发点，没有执行的决策毫无意义。因此，加强效能监察执行力度是提高高校效能的关键措施。当然，在强调加强高校效能监察执行力度的同时，还要充分考虑高校师生知识群体对行政管理的特殊诉求，坚持在民主与自由的基础上，充分考虑高校效能监察的特殊性，切实提高效能监察执行质量。

加强效能监察执行力度要建立在效能监察科学评价的基础上。原则上讲，效能监察评价是效能监察程序中的关键一环，是对效能监察对象实施管理行为的效益性、效率性和有效性进行的量化评估。高校效能监察评价是高校纪检监察部门通过对高校效能监察对象管理行为的效益性、效率性和有效性的认定，实施管理效能评价。重点是对管理偏差予以纠正，对违法、违纪、违规行为的效能监察对象予以惩戒，从而保证国家法律法规、政策决策的贯彻落实，保证高校内部政令畅通，和谐有序，促进高校管理工作科学、有序和高效运行。在内容上，效能监察评价包括政治素质、遵章守纪、业务能力、工作作风、工作实绩和廉洁从政六个方面，其核心是对监察对象执行政策、履行职责、完成目标任务情况的评估。在这里，确立科学、合理的评价指标体系是效能监察评价工作的重要内容，一定程度上决定着效能监察的成败，应予以高度重视。

总之，结合学校实际工作需要，强化效能监察，提高教育教学质量，是我国深化高校教育教学改革和社会主义市场经济深入发展的必然要求，有识之士应积极开拓，勇于探索，为提高我国高校效能监察理论，提升我国高等教育质量献计献策。